Mucho ruido y pocas nueces

Aunque África introdujo cambios radicales en sus políticas, las corrientes de inversión extranjera hacia ese país han sido débiles y confinadas a unos pocos países exportadores de petróleo. Así quedó revelado en un informe reciente de la UNCTAD.

Por Chakravarthi Raghavan

El "auge inversionista" (de inversión extranjera directa, o IED) de mediados de los 90 y el actual aumento del ingreso de inversiones a los países en desarrollo apenas si han dejado alguna impronta en África. Las corrientes inversionistas llegaron a 5.000 millones de dólares en 1994 y 1995, según el informe de la UNCTAD World Investment Directory on Africa (Directorio de inversiones mundiales en África), publicado el 6 de mayo de este año.

Las corrientes de IED a África alcanzaron un promedio anual de 1.700 millones de dólares en el período 1981-1985, aumentando a casi 3.000 millones durante el período 1986-1990, y manteniéndose en ese nivel durante principios de los 90.

El informe brinda datos de los ingresos, egresos, acciones y otras referencias financieras básicas de las trasnacionales en 53 economías africanas, así como de su importancia para los países receptores y los países sede, y los marcos reguladores.

Tanto el prefacio del informe, del secretario general de la UNCTAD Rubens Ricúpero, como la introducción técnica a los datos del mismo, hacen algunas advertencias para su interpretación o comparación. La principal se refiere a los distintos parámetros utilizados en las bases de datos nacionales para reunir información sobre inversión extranjera directa (IED), incluso las diferentes definiciones que hacen de la misma el FMI y la OCDE (que la diferencian de otras corrientes extranjeras de capital).

Algunos eruditos han cuestionado incluso que las distinciones del FMI y la OCDE entre IED y otras corrientes tengan algún significado real o alguna diferencia en los "mercados globales de capital" de la actualidad, con su crecimiento explosivo de distintos derivados financieros, con el fin de un análisis o una formulación política del país receptor.

Ingresos de capital a los PMA africanos

En el informe de la UNCTAD se dice que la cantidad total de ingresos de capital a los países africanos menos adelantados (PMA) aumentó de manera sostenida durante la década del 80 y principios de los 90, pero luego mantuvo un volumen reducido y "su porcentaje con respecto al ingreso total en África experimentó una leve disminución".

Dos de esos países - Angola y Liberia - son los receptores de la mayor parte de los ingresos recibidos por los PMA de África. Liberia capta grandes volúmenes de IED con su oferta de servicios de bandera de conveniencia, mientras que el interés en el caso de Angola apunta al petróleo. Algunos PMA africanos reciben IED de vez en cuando, que si bien puede ser de volúmenes reducidos en términos absolutos, es importante con relación a las dimensiones de la economía del país receptor, por ejemplo Guinea Ecuatorial.

La mayoría de los países africanos, en especial en el marco de los programas de reforma para el ajuste estructural del FMI y el Banco Mundial, cambiaron radicalmente sus políticas y regímenes en materia de IED y algunos de ellos tienen regímenes abiertos que ni siquiera existen en los principales países industrializados.

No obstante, las corrientes de IED a África han sido débiles - y las de capitales, nulas -, a diferencia de Asia y América Latina donde la IED fue el principal componente de las corrientes de recursos netos.

Dentro de África, las corrientes de inversión se concentran en los nueve países exportadores de petróleo del continente, que representan más del 80 por ciento de las corrientes hacia África durante la primera mitad de los 80. Si bien luego menguaron, dice el informe de la UNCTAD, a principios de los 80 permanecieron en un nivel del 66 por ciento, lo cual es bastante elevado.

Y dentro de este grupo de exportadores de petróleo, los ingresos se concentran en Egipto y Nigeria, que juntos absorben más del 50 por ciento del total de las corrientes ingresadas a África entre 1981 y 1995.

Pero la importancia relativa de Egipto y Nigeria para las corrientes de IED cambió: el porcentaje de Egipto se redujo de 41% en los 80 a 18% a principios de los 90, mientras que el de Nigeria aumentó. Pero no toda la IED a Nigeria se volcó a la industria petrolera; alrededor de un 25 por ciento lo hizo al sector secundario.

El volumen restringido de las corrientes de inversión en África las hace inestables y sujetas a fluctuaciones anuales en respuesta a los cambios de las corrientes en cada país, se agrega en el informe.

En términos de los países sede, los inversionistas de los países desarrollados han demostrado un interés desparejo en África. Debido a la proximidad geográfica y a los lazos post coloniales, los inversionistas de Europa occidental han sido más activos en la región que los inversionistas estadounidenses y japoneses, en especial con relación a los países del norte africano exportadores de petróleo que suministran a la Unión Europea la mitad del consumo de petróleo y gas.

Francia y Gran Bretaña son los principales inversionistas en África: en 1993 sus inversiones representaron más del 80 por ciento de las provenientes de Europa occidental. También son la mayor fuente de IED para África, y en el período 1991-1993 constituyeron el 88 por ciento de su promedio anual. Francia predomina en los países francófonos y Gran Bretaña en la región anglófona.

Durante la década del 80 y principios de los 90, Estados Unidos perdió importancia como fuente de IED para África: en 1990 su participación llegó sólo al 15 por ciento, comparada con aproximadamente un tercio de las corrientes provenientes de los países desarrollados durante la segunda mitad de la década del 70.

Incluso en términos absolutos, las trasnacionales de Estados Unidos invirtieron menos en África durante la primera mitad de los 80, pero desde entonces las inversiones se han recuperado y aumentaron gradualmente, dice la UNCTAD. Según la UNCTAD, la tendencia negativa de las corrientes de inversión en la primera mitad de la década del 80 se atribuye a que debido a la brusca caída de los precios del petróleo en esa época, las filiales petroleras comenzaron a pagar dividendos a sus casas matrices por encima de sus ingresos y, como resultado, las filiales estadounidenses instaladas en África registraron elevados montos negativos de ingresos reinvertidos y egresos de IED.

En varios de los mayores países receptores de IED de África (Egipto, Marruecos, Sudáfrica), el sector que más ha atraído inversiones es el de los servicios - y dentro de él finanzas y seguros -, seguido del sector manufacturero. El sector primario sigue siendo el mayor receptor de IED, en especial de Francia, Holanda, Reino Unido y Estados Unidos.

Además de los países desarrollados, la IED en África tiene tres fuentes principales: intrarregional, de los países árabes vecinos y de los países del sudeste asiático.

Sudáfrica es la principal abastecedora de IED intrarregional, y desde el fin del apartheid, las empresas de ese país han comenzado a invertir activamente en el resto de África en negocios de venta al público, banca, elaboración de cerveza, televisión vía satélite y turismo.

IED intrarregional

También hay inversiones intrarregionales entre países del Norte de África, principalmente del Magreb: Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez.

La mayoría de la IED de los países árabes vecinos, los países del Golfo, se concentra en el sector financiero, destacándose los norteafricanos.

El destino principal de los flujos de inversión del sudeste asiático es Sudáfrica, donde la IED de Malasia representa casi la mitad del total de las corrientes de 1995 a Sudáfrica. Pero en gran parte esto se debió a una única gran inversión en la industria petrolera. Los inversionistas asiáticos también demostraron interés en los vecinos de Sudáfrica (Botswana), donde pueden producir a bajo costo y exportar a Sudáfrica.

En la introducción del voluminoso informe de 528 páginas se dice: "Una de las razones por las que las corrientes de inversión al continente africano han sido débiles es que, dentro de las regiones de países en desarrollo, África tiene la mayor concentración de países menos adelantados (31 de 48). La mayoría de esos países sufren un cúmulo de factores que desalientan las inversiones: desde mercados internos pequeños hasta mano de obra no calificada, pasando por mala infraestructura física y altos niveles de endeudamiento externo".

Esto plantea interrogantes sobre, por ejemplo, los factores que determinan la IED, si la IED sirve como complemento del ahorro interno, si apostar a la IED a través de las políticas de liberalización aumenta también los niveles de ahorro interno o los reduce a través de nuevos modelos de consumo, la relación entre la IED y el crecimiento y si es causal, y si existe un nivel de "umbral" de crecimiento y el desarrollo que atraiga a la IED y en tal caso cuál sería ese nivel y cómo lograr que los países los superen.

Sin políticas ni normas para abordar esta cuestión, el entusiasmo por la IED y por los marcos de IED para promoverla ha pasado esencialmente a cumplir una función neomercantilista tendiente a aumentar los ingresos y la acumulación de capital de las trasnacionales radicadas en esos países, y no a promover el desarrollo, como muchas veces se aduce.

Hubo algunos estudios, entre ellos el del economista sueco Magnus Blomstrm, que consideran a la IED como motor de crecimiento y pretendieron mostrar - a partir de las corrientes de IED del período 1980-1985 y del crecimiento en ese período y los subsiguientes - una relación causal entre IED y crecimiento.

Los esfuerzos de otros economistas de diversos países en desarrollo por convalidar estos argumentos no fueron capaces de establecer una relación causativa, y sugieren que cualquier conclusión que pueda extraerse sigue confinada a un pequeño número de países en desarrollo de medianos ingresos, con algunas particularidades que no pueden reiterarse en otro lado - los exportadores de petróleo o los Hong Kong y los Singapur.

El sistema contable del FMI toma a las ganancias y utilidades de los inversionistas extranjeros como salidas de la cuenta de ingresos, y como nuevas IED cuando no son sacadas sino reinvertidas en el país.

Este tipo de contabilidad dificulta el análisis de la IED o de las políticas basadas en el aumento de la IED.

La OCDE y el FMI definen a la IED de manera diferente: la primera en términos de control sobre las filiales locales y el último sobre la base de "permanencia" - pero ninguna de las dos definiciones resultan útiles en los "mercados" modernos donde los derivados pueden alterar totalmente cualquier inversión (a corto, mediano o largo plazo).

Como señaló el profesor Jan Kregel en su artículo Evaluación de la UNCTAD, en el momento en que un inversionista extranjero decida sacar sus ganancias o no reinvertirlas, el país receptor enfrenta problemas por haber basado excesivamente su economía en la IED.

En la introducción del informe de la UNCTAD se dice que luego de la postura de las décadas del 60 y el 70 que limitaba la participación de los inversionistas extranjeros, se ha hecho una revisión de las políticas sectoriales y los marcos reguladores y la mayoría, si no todos los países africanos, se han zambullido ahora en la liberalización de las políticas de IED.

Una de las tendencias más acusadas, según la UNCTAD, es la de apartarse del requisito que exige que en el sector de la minería el gobierno debe integrar el capital accionario, y en general como socio mayoritario. El fundamento de las nuevas leyes es que el interés público puede estar salvaguardado por el gobierno en su capacidad reguladora y que una política fiscal bien concebida puede generar ingresos adecuados sin que el gobierno se exponga a los riesgos de participar en la propiedad.

Si bien en los 70 y principios de los 80 muchos países africanos tenían restricciones a los egresos de capital, incluidas las remesas de ganancias, a lo largo de los años los gobiernos africanos reconocieron que las leyes de control de las divisas son un factor poderoso de desincentivo para los inversionistas extranjeros, y que a éstos se les ha garantizado el derecho a repatriar capital y ganancias.

Pero el mayor problema para la repatriación de ganancias no han sido las restricciones legales formales sino las dificultades de la balanza de pagos, como resultado de lo cual los bancos centrales asignaron las escasas divisas a compañías acreditadas, y las "colas" de divisas se convirtieron en la limitación más formidable a la repatriación de dividendos y capital.

Los programas recientemente introducidos de retención de divisas - para el acceso directo a todo o parte del valor de las exportaciones de una empresa - ofrecen una solución más efectiva al problema, se dice en el informe de la UNCTAD.

Y una solución incluso más efectiva ha sido la introducción de mercados de monedas liberalizados como parte de los programas de ajuste estructural.

Incentivos fiscales

Un componente importante de las políticas de IED de África desde la década del 80 ha sido el de ofrecer incentivos fiscales a los inversionistas extranjeros, principalmente a través de los impuestos a las empresas y de los derechos de exportación e importación.

Y si bien la mayoría de los países continúan ofreciendo incentivos fiscales, otros han comenzado a reexaminar sus políticas. Varios estudios han demostrado que estos incentivos fiscales no son suficientes para atraer IED si el marco regulador general no está orientado a la realización de negocios.

Si, por lo tanto, no deben utilizarse incentivos (y el Acuerdo Multilateral de Inversiones de la OCDE procura desalentarlos, y las normas de la OMC sobre subvenciones permiten a un país importador aplicar sanciones), si la inversión no va a países que tengan determinados umbrales (ya sea de ingresos, desarrollo general o infraestructura), y si el Estado debe aceptar ofrecer un marco general que favorezca a los empresarios, ¿qué pueden hacer África u otros países necesitados de IED?

No hay respuestas, salvo una indirecta de liberalizar más, un consejo que proviene más directamente del FMI y el Banco Mundial.

Según un informe de IPS proveniente de Addis Abeba (publicado el 5 de mayo, previo a la conferencia de la Comisión Económica de África, que reunió a los ministros africanos), el informe muestra una nueva tendencia en los modelos de inversión que están surgiendo en el continente africano, en la medida que las compañías comenzaron a salir de sus fronteras nacionales para entrar en otros países africanos.

Las trasnacionales, especialmente de Sudáfrica y Nigeria, son las principales protagonistas de la IED intrarregional, según la UNCTAD.

Estas corrientes de inversión han sido complementadas con una inyección de inversión proveniente de países del sudeste asiático, en especial Malasia.

"Si bien son muy pequeñas, las compañías invierten ahora fuera de fronteras, en la medida en que la inversión mundial ignora a una gran cantidad de países africanos", dice Jagdish Saigal, quien preside la división de comercio internacional de la UNCTAD.

En 1994, aproximadamente 25 millones de dólares salieron de las empresas del continente hacia otros países africanos. Según la UNCTAD, esto "... demuestra que incluso en los países en desarrollo las empresas ya no consideran más a los mercados nacionales como fuentes de expansión".

"Todos los países africanos de los cuales existen datos disponibles, han experimentado un aumento de la inversión hacia afuera durante la última década, lo que indica el crecimiento de las empresas nacionales en varios países de la región", se dice en el informe de la UNCTAD. Pocos países africanos, no obstante, recogen datos de las corrientes de inversión hacia afuera y el panorama existente es muy parcial.

"Si tomamos el caso de la experiencia de Mauricio, encontramos muchas trasnacionales pequeñas de otros países en desarrollo, tales como India, pero también vemos que Mauricio invierte en otros países africanos", dice Víctor Shangiro, de la ECA.

Según Shangiro, si bien los gobiernos han impulsado una serie de iniciativas para apoyar la integración regional, el sector privado está comenzando a desempeñar un papel muy activo.

La cuota de IED en África en términos mundiales sigue siendo ínfima. Entre 1991 y 1995, África recibió el 2 por ciento del total de la IED mundial y el 5 por ciento del total de las corrientes de IED a los países en desarrollo. La IED de 1996 fue de 4.500 millones de dólares, más de la mitad de la cual tuvo como destino Egipto y Nigeria.

"África debería recibir un volumen mucho mayor de inversión extranjera de lo que actualmente recibe dado que el promedio de rendimiento de la inversión en la región es considerablemente mayor que el de otras regiones", dice Ken Kwaku, del Banco Mundial.

Pero debido a una ubicación desfavorable, infraestructura deficiente, baja productividad laboral, problemas en el gobierno, burocratismo, promoción ineficiente y una imagen negativa en los medios de difusión, los inversionistas continúan eludiendo al continente.

La llegada de las empresas del sudeste asiático a la escena, no obstante, puede ser un acontecimiento positivo para África. El año pasado, la empresa Petronas, de Malasia, anunció una inversión de 436 millones de dólares en la compañía petrolera sudafricana Engen. Este año, Telekom Malaysia culminó una inversión conjunta de 1.300 millones de dólares con la empresa estadounidenses SBC International en el área de las telecomunicaciones sudafricanas.