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avances en la El sistema financiero internacional no anda nada bien, pero hasta ahora poco se ha hecho para prevenir y manejar las crisis devastadoras en las que tiende a caer. En una reunión regional sobre Financiamiento para el Desarrollo celebrada en agosto en Jakarta, los expertos lamentaron el lento ritmo de la reforma financiera mundial y la falta de atención prestada a las preocupaciones de los países en desarrollo en el debate sobre la nueva arquitectura financiera internacional. Por Martin Khor
La
reforma de sistema financiero mundial transcurre muy lentamente,
especialmente en los temas más acuciantes para los países en
desarrollo, y hay grandes desequilibrios y asimetrías en la forma en
que los países deudores y acreedores son tratados en el proceso de
reforma. Este fue uno de los temas principales que surgieron de la
reunión que un grupo de expertos mantuvo en una consulta regional
sobre Financiamiento para el Desarrollo. Entre
los expertos figuraban Yilmaz Akyüz, economista principal de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
(UNCTAD), Ariel Buira, ex vicegobernador del Banco Central de México,
y Aziz Ali Mohammed, asesor del Grupo de los 24 (agrupación de países
en desarrollo miembros del Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional/FMI). Señalaron que a pesar de lo mucho que se habla
sobre “la nueva arquitectura financiera internacional”, muy poco
se ha hecho desde la última ola de crisis financieras, ya sea para
prevenir o para manejar mejor futuras crisis. La
reunión de consulta regional, auspiciada por Indonesia y coorganizada
por la Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia
y el Pacífico (ESCAP) y la UNCTAD, fue la primera de una serie de
reuniones regionales preparatorias de un “evento” de alto nivel de
la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre Financiamiento
para el Desarrollo a realizarse en el 2001. Asistieron 152 delegados
de 37 países, ONGs, instituciones financieras y organismos de la ONU. En
la sesión plenaria del 3 de agosto, sobre el tema “recientes
avances en la reforma de la arquitectura financiera internacional”,
el secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, quien presidió
la sesión, planteó algunas preguntas cruciales para su discusión.
Algunas fueron: ¿Cuál es el estado del debate sobre la reforma del
FMI? ¿Hay necesidad de introducir normas financieras mundiales y en
tal caso, debería ser sobre la base de un molde para todos por igual?
¿Es posible organizar la reglamentación y la supervisión financiera
bajo los actuales acuerdos financieros o será necesario hacer una
ampliación? En ese caso, ¿esa ampliación sólo agregaría mayores
condicionamientos? También, ¿cuál es el campo de acción de las
reglamentaciones prudentes y cuán efectivas son? ¿Por qué son tan
importantes para las instituciones de Washington los países que
mantienen abiertas las cuentas de capital y la convertibilidad de
capital? Ricúpero
reconoció que existen dificultades para encontrar medidas que impidan
las crisis financieras pero también para instaurar redes nacionales
de seguridad financiera. Otro aspecto es que cualquier sistema mundial
de controles debe estar en condiciones de adaptarse a las diversas
condiciones de cada país y también ser compatible con los acuerdos
regionales. Situación
actual Akyüz,
Oficial a cargo de la División sobre Estrategias de Globalización y
Desarrollo de la UNCTAD, presentó una amplia evaluación y análisis
de los aportes al debate en torno al manejo y prevención de las
crisis. En cuanto a los aspectos preventivos, Akyüz manifestó que
desde las sucesivas crisis, la discusión sobre una reforma ha
enfatizado el aspecto de proporcionar mayor información. No obstante,
no alcanza con tener más información para impedir las crisis. Además,
si bien mucho se ha hecho para aumentar la información que se obtiene
de los gobiernos, se trabajó menos en obtener información de los
mercados. Se ha hecho muy poco con respecto a las instituciones que
funcionan con un alto nivel de capital prestado y en mercados
extraterritoriales, si bien ha habido algunas discusiones en el Foro
de Estabilidad Financiera. Akyüz
señaló la naturaleza desigual del uso de la información. El control
del FMI se ha centrado principalmente en los países en desarrollo.
Hasta este momento, las consultas a los países llevadas adelante por
el FMI no han podido impedir las grandes turbulencias financieras.
Tradicionalmente se ha prestado mayor atención a las variables
macroeconómicas pero no a los tipos cambiarios y a las corrientes de
capital. El FMI fue reticente en aconsejar a los países que
controlaran los ingresos de capital a corto plazo antes de que
estallaran las crisis. Por
otro lado, expresó Akyüz, se presta muy poca atención a las políticas
de los países desarrollados en cuanto a su impacto en los tipos
cambiarios de los países en desarrollo. Todas las crisis de los
mercados emergentes de los 80 y los 90 estuvieron asociadas con
importantes variantes de los tipos cambiarios y la posición de
liquidez de los principales países industrializados. Un
tema importante es si los países en desarrollo son capaces de
mantener la estabilidad de los tipos cambiarios cuando las principales
monedas sufren fluctuaciones agudas. Akyüz manifestó que es
necesario que exista una coordinación monetaria entre los países del
Grupo de los 3 (Estados Unidos, Europa, Japón) para lograr la
estabilidad del dólar, el euro y el yen. Pero no ha habido una solución
a esto. En consecuencia, hay variaciones de hasta un 20 por ciento en
el término de una semana a 10 días. Aun cuando existen esos vaivenes
tan grandes, sus efectos en los países en desarrollo simplemente han
sido ignorados y se espera que dichos países se adapten a esos
cambios. Sobre
el tema de una reglamentación prudente, Akyüz dijo que el enfoque
internacional es el de formular normas mundiales con la expectativa de
que los países las apliquen individualmente. Las normas son
establecidas en el Banco de Pagos Internacionales. Según Akyüz, hay
tres problemas con este procedimiento. Primero, que esas normas no
explican los riesgos del préstamo internacional. Si bien se han
presentado nuevas propuestas para dar respuesta a esto, en los hechos
crean nuevos problemas. Por ejemplo, las normas se basan en las
calificaciones de organismos externos, pero tienen una calificación
baja. En segundo lugar, las normas están destinadas a proteger a los
países acreedores, no a los deudores. El mismo nivel de exposición
puede significar riesgos diferentes para acreedores y deudores. En
tercer lugar, existe el peligro de que las normas tengan un enfoque de
modelo único aplicable a todos. El FMI ha ampliado la lista de países
a los que incluir en este tema. Si bien existe acuerdo en cuanto a que
el FMI no debe ser quien establezca las normas, cunde la preocupación
de que podría terminar instrumentando su aplicación. En
cuanto al tema del régimen y manejo de las cuentas de capital, Akyüz
dijo que después de las últimas crisis parece haber acuerdo en que
es necesario regular las corrientes de capital a corto plazo. No se
impide a los países en desarrollo que controlen sus corrientes de
capital a corto plazo, pero la aprobación internacional de tales
medidas ayudaría a los países a planear la aplicación de esas
medidas. Pero hasta ahora no se avizora esa probabilidad. En cuanto a
los regímenes cambiarios, Akyüz dijo que el consejo actual para los
países en desarrollo parece ser el de o bien fijar su moneda (a través
de un régimen de libre convertibilidad con respecto al dólar, o
incluso su dolarización) o permitir su libre flotación, y no el de
brindarles apoyo a través de un régimen intermediario. No obstante,
los estudios de la UNCTAD demostraron que un sistema de flotación está
asociado con el mismo grado de volatilidad que un sistema fijo. La
diferencia entre los dos radica en la forma en que resuelven las
crisis. Akyüz agregó que el tema es que la elección del régimen
cambiario no debería formar parte de las condiciones del FMI y los países
deberían elegir su propio sistema. Sobre
el manejo de las crisis, Akyüz subrayó dos temas: provisión de
liquidez internacional y una solución ordenada al endeudamiento. Los
países que enfrentan crisis tienen tres problemas relacionados con la
provisión de liquidez internacional. En primer lugar, las
instituciones multilaterales (el FMI) no tienen fondos. Es posible
aprobar líneas de crédito pero dependen de sus principales
accionistas, abriendo el camino a una indebida influencia política.
En segundo lugar, el condicionamiento asociado a tal provisión de
liquidez supone una intromisión excesiva e incluso los economistas de
la corriente mayoritaria (como Feldstein) dicen que las condiciones
interfieren con la soberanía de los países receptores. En tercer
lugar, los fondos no van a los países sino a rescatar a los
acreedores. Lo ideal es que los fondos sean utilizados para apoyar a
la moneda nacional contra la especulación, pero por lo general se
permite que la moneda colapse y los fondos se destinan a rescatar a
los acreedores. Sobre
el aspecto de una solución ordenada para el endeudamiento, Akyüz
dijo que la UNCTAD planteó el tema de que varios países deudores
fueron tratados en los hechos como si estuvieran en bancarrota, pero
sin que les concedieran la protección de los tribunales
correspondientes. Manifestó que en un sistema de ese tipo, los
derechos de un deudor incluían una suspensión temporal de los pagos,
mantenimiento del financiamiento y reestructura de la deuda. Akyüz
señaló que el Artículo 8 del Convenio del
FMI permiten esa suspensión temporal. Pero en la práctica,
como en el caso de Corea, se juntan todos los acreedores y se hace un
convenio. En tales casos de reestructura surgen tres problemas: se les
pide a los gobiernos que asuman las deudas privadas; los acreedores
consiguen mejores condiciones en la reestructura mientras que en un
tribunal de bancarrota (que sigue el modelo del previsto en el Capítulo
11 del Código de Bancarrota de Estados Unidos) los deudores obtienen
mejores condiciones; y los nuevos fondos van a parar a manos de los
acreedores, en lugar de apoyar al deudor. Akyüz
expresó que Canadá había propuesto un plan de seis puntos para
introducir un mecanismo de suspensión en el FMI para los países que
enfrentan una crisis. Varios miembros de dicho organismo respaldan la
idea, pero otros se oponen a ella. Añadió que algunas de las
preocupaciones expresadas anteriormente, antes de la crisis asiática,
deberían ser analizadas a la luz de la experiencia de Malasia. Parte
de los controles de capital de Malasia consistieron en una suspensión
temporal, cuyo éxito es ahora ampliamente aceptado. “Deberíamos
examinar esa experiencia y ver qué lecciones podemos recoger para el
mecanismo de suspensión temporal”, afirmó. Un
sistema proclive a la crisis Ariel
Buira, ex vicegobernador del Banco Central de México y actual
embajador en Grecia, dijo que actualmente se admite que no todo anda
bien en el sistema financiero mundial, y que tanto el papel que
cumplen las instituciones financieras internacionales como las
decisiones habituales del Consenso de Washington están en tela de
juicio. “Tenemos un sistema monetario internacional que es proclive
a la crisis”, expresó. Y señaló las crisis monetarias de Europa
(de principios de los 90 en Italia, España, Gran Bretaña, Francia),
la de México (1994-95), la de Asia (1997-98), la de Rusia y la de
Brasil. “Las corrientes de capital privado pueden desestabilizar
cualquier economía, ya sea por ser demasiado grandes o demasiado
pequeñas. No llegamos a aplicar ninguna reforma. No estamos seguros
de que no habrá otra crisis en los próximos meses o años”. Buira
dijo que había habido algunos cambios, aunque se han aplicado de
manera reticente. Algunos países instituyeron controles de capital
destinados a evitar ingresos excesivos, ante los cuales el FMI se hizo
un poco más tolerante. Un informe del Consejo de Relaciones
Exteriores de Estados Unidos aprobó esta medida e incluso el
secretario del Tesoro, Larry Summers, dijo que en algunos casos podría
ser útil. Buira
recapituló la forma en que el FMI y las autoridades estadounidenses
habían tratado de imponer la liberalización del capital. Dijo que un
artículo del New York Times
reveló cómo el ex secretario del Tesoro Robert Rubin logró que el
presidente Bill Clinton presionara al FMI para promover la
liberalización de las cuentas de capital. El artículo del New
York Time daba a entender que había habido fuertes intereses en
Wall Street que presionaron por la liberalización de las cuentas de
capital, lo que precipitó esa liberalización aún sin que existieran
las condiciones para absorberla. Sobre
el tema del “rescate del sector privado", Buira expresó que
quienes prestan o invierten en los países en desarrollo obtienen
grandes ganancias debido al alto riesgo. Dijo que en México y otros
países, los paquetes de rescate se dirigieron a salvar acreedores,
que no sufrieron pérdidas. Obtuvieron altos beneficios sin enfrentar
pérdida alguna (cuando los países fueron sacudidos por la crisis). Añadió
que ese era el verdadero asunto del “riesgo moral”. Buira sugirió
que en el proceso de reforma la cuestión, entonces, es cómo cambiar
esa situación. En
la medida en que la crisis tenga que ver con las corrientes de
capital, añadió, hay que elegir entre dos opciones. La primera es
ofrecer apoyo ilimitado o enormes cantidades de fondos al país
afectado, que entonces no quedaría sin reservas (para apoyar su
moneda), y esto a su vez desalentaría la especulación ya que los
especuladores no tendrían nada para ganar. La segunda es que el país
cese o suspenda temporalmente sus pagos a los acreedores para permitir
la reestructuración de la deuda. Para esto, hay que comprometer al
sector privado. Nadie debe “correr” del país en las semanas
siguientes, deben continuar efectuándose los pagos comerciales pero
no los pagos por servicio de la deuda, y habría una reestructura en
la que todos compartirían parte de los costos. Así, por ejemplo, en
lugar de cobrar en los próximos tres años, se le pediría a los
acreedores que cobraran en cinco o seis años. Buira
señaló que hay ciertos temas cruciales de los que se habla muy poco
en la discusión sobre la reforma del sistema financiero. No hay
avances en la reforma del FMI; tampoco hay avances en la prevención
de las crisis. Dijo que si bien puede haber discusiones sobre un
sistema de advertencia anticipada y la necesidad de comprometer a los
acreedores, no se ha trabajado en la elaboración de normas. Por
ejemplo, algunos gobiernos son reticentes a determinar cuándo debería
hacerse una moratoria de la deuda, no hay normas para la renegociación
de la deuda y hasta ahora el FMI no ha elaborado una línea crediticia
para resolver la prevención de una crisis. Buira
agregó que hay otros temas básicos de interés para los países en
desarrollo que ni siguiera están sobre la mesa, como por ejemplo la
asimetría del proceso de ajuste. Al centrarse en los temas
relacionados con el consenso de Washington, se dejan de lado los temas
de interés para los países en desarrollo. Algunos de esos temas son:
¿Cómo pueden los países en desarrollo obtener los beneficios de la
globalización, minimizando a la vez los costos? ¿Qué puede hacerse
para enfrentar la fuga de las corrientes de capital, las líneas
crediticias de prestamista de último recurso, la reestructura de la
deuda? Según
Buira, los fondos aparecen sólo después que apareció una crisis, y
esto es incompatible con un artículo del FMI que establece que uno de
sus objetivos es impedir las crisis. Se ha puesto en tela de juicio la
legitimidad de las instituciones financieras internacionales; existe
conciencia de que unos pocos países detentan una elevada concentración
de poder y que es necesario dar mayor participación. Los
temas del Sur ignorados Aziz
Ali Mohammed, asesor del Grupo de los 24, analizó el estado de la
discusión sobre la nueva arquitectura financiera internacional.
Subrayó el desequilibrio del proceso: los temas que afectan a los países
en desarrollo no figuran en el orden del día, mientras que sí están
los que afectan a los países desarrollados. Señaló
cuatro temas que deberían estar sobre la mesa pero no lo están:
Aziz
señaló que el Sur debe impulsar el tema de la equidad en sus
negociaciones con el Norte, dentro del contexto de la reunión de la
ONU sobre Financiamiento para el Desarrollo. También
afirmó que el sistema financiero mundial está “lleno de asimetrías”.
Hay asimetría en la forma que se trata a los prestamistas, por un
lado, y a los acreedores e inversionistas por el otro; asimetría en
la forma de gobierno de las instituciones financieras internacionales;
en los procesos de resolución de la deuda y en el proceso de
supervisión con relación a las principales monedas en contraposición
a las monedas de los países en desarrollo. Aziz
aconsejó que cuando planteen estos problemas, los países en
desarrollo deben tratar de ponerse primero de acuerdo entre ellos e
identificar los sectores en los que necesiten elaborar más sus
posiciones. Primero
está la necesidad de abordar el correcto equilibrio entre normas y
discreción. Por un lado, queremos tener normas (por ejemplo, en el
proceso de solución de la deuda) pero por otro lado las normas también
generan riesgos para los países en desarrollo. Una norma que permita
una suspensión temporal de la deuda también aumenta los riesgos de
“contagio”. ¿Una “ambigüedad constructiva” sería un mejor
camino para la solución de la deuda? En
segundo lugar está el tema de quién representa a los países en
desarrollo. ¿Sus intereses deben ser promovidos a través de
instituciones del estilo de las de Bretton Woods, surgidas de un
tratado, o deberían formar parte de grupos ad
hoc? Aziz dijo que fue una situación extraña cuando Estados
Unidos decidió invitar a 11 países en desarrollo a ingresar a un
Grupo de 20[1]
países y esos 11 países se abalanzaron aceptando la oferta por
considerar que era un gran privilegio que los hubieran escogido. Se
prestaron a un procedimiento que debilita su propia institución. Aziz
planteó la pregunta de si los países en desarrollo deberían entrar
en ese juego o quedarse en sus instituciones representativas. En
tercer lugar, ¿hasta qué punto los países en desarrollo desean
impulsar el uso de derechos especiales de giro (DEG)? Aziz opinó que
la mayoría de los países en desarrollo no están preparados para
tenerlos. “¿Cómo vamos a impulsar el concepto de prestamista de último
recurso utilizando los DEG si preferimos no tenerlos?”, se interrogó. En cuarto lugar, sobre el desarrollo del regionalismo, ¿qué importancia quieren darle los países en desarrollo a la aceptación de la presión de los pares dentro de los acuerdos regionales? ¿Deben ser nuestros vecinos quienes participen de la supervisión o la tarea debe desempeñarla una institución radicada en Washington? [1] El Grupo de los 20, un foro internacional de ministros financieros y gobernadores de bancos centrales, tiene el mandato de promover la discusión y estudiar y analizar los temas de política entre los países industrializados y los mercados emergentes con miras a promover la estabilidad financiera internacional.
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