La "segunda etapa" hacia Seattle

La primera etapa del proceso preparatorio para la tercera reunión ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) culminó en una reciente sesión especial del Consejo General en la cual los miembros establecieron sus posiciones sobre los temas que deberán ser considerados en la próxima reunión en Seattle. Si bien la Unión Europea impulsa una nueva ronda de negociaciones amplia, los países en desarrollo ponen énfasis en la necesidad de evaluar los aspectos relativos a la aplicación de los acuerdos. El proceso preparatorio está ingresando ahora en su segunda etapa de compilación de propuestas específicas para una Declaración Ministerial sobre la base de las propuestas presentadas por los miembros.

Por Chakravarthi Raghavan

El Consejo General de la Organización Mundial de Comercio (OMC) culminó el 25 de febrero lo que se ha definido como la primera etapa del proceso preparatorio de la tercera reunión ministerial, con un inventario de temas. Se fijó, además, un cronograma de reuniones de aquí a fines de julio a efectos de recibir propuestas concretas con miras a una Declaración Ministerial y a cualquier otra negociación comercial posterior.

Esta fue la sexta sesión especial del Consejo General desde fines de setiembre, celebrada conforme a lo dispuesto por el mandato de la segunda reunión ministerial realizada en Ginebra en mayo de 1998. Las reuniones abordaron los distintos temas contemplados en los cuatro puntos del párrafo 9 de la Declaración Ministerial de Ginebra. Pero varios países en desarrollo también se centraron tanto en el párrafo 8 de la Declaración de Ginebra (referido a la aplicación de los acuerdos y su evaluación en la Tercera Reunión Ministerial) como en el párrafo 10, que exige una decisión de consenso para cualquier recomendación dirigida a la reunión ministerial.

En la etapa preparatoria de Singapur así como en el proceso informal presidido por el Director General, los temas a los cuales los países en desarrollo se habían opuesto permanecieron entre corchetes en los borradores que fueron a los ministros. En Singapur mismo, los procesos de consulta no transparentes funcionaron de tal forma que en los temas que eran de interés para el mundo industrializado pero a los cuales se oponían los países en desarrollo, el sector formado por los países industrializados y el país anfitrión recurrió a la presión individual para que los países en desarrollo incluyeran todo en un programa de estudio, después de haber negociado e impulsado temas que nunca se consideraron en el proceso preparatorio, como tecnología de la información y algunas reducciones sectoriales.

En la etapa preparatoria de la reunión de Ginebra, anunciada inicialmente como una reunión conmemorativa del 50º aniversario del sistema multilateral de comercio, el tema del comercio electrónico impuesto por Estados Unidos dominó las discusiones y decisiones, y se inició un proceso preparatorio general.

Segunda etapa

Tentativas más o menos similares parecen ser las que predominan en el proceso preparatorio de Seattle. Los funcionarios de comercio expresaron que esta segunda etapa (que culminará antes de mediados de año) recibirá propuestas específicas y las recogerá en una lista que las capitales podrían estudiar y sobre la cual podrían dar instrucciones, de manera que los negociadores y delegados, al regresar en setiembre, puedan comenzar a trabajar en un proyecto de Declaración.

"No obstante, los asuntos más espinosos permanecerán, y tal vez sólo podrán ser resueltos en la reunión de Seattle", expresó el vocero de la OMC, Keith Rockwell, en una conferencia de prensa el 25 de febrero.

Pero en el propio Consejo General (donde la Unión Europea trata de incluir todas las propuestas en la agenda de negociaciones, para que seguramente las propuestas de los países en desarrollo queden finalmente relegadas, como ocurrió en las ocho rondas del GATT), el embajador de Egipto, Mounir Zahran, manifestó que no se puede dejar todo para el final. "Todo aquello sobre lo cual no hay consenso -ya sea normas laborales, medio ambiente o política de inversión o competencia, o cualquier otra cosa- debería sacarse de la mesa de negociaciones, y con eso se acabó el problema", declaró Zahran, quien agregó que la consideración de la aplicación de los acuerdos de Marrakech y su agenda incluida ya estaba comprendida en el mandato.

India, al igual que la Unión Europea, tenía el texto de su declaración -que distribuyó a la prensa- donde señalaba que la cuestión del "Trato especial y diferenciado" de los países en desarrollo en los diversos acuerdos de la OMC era un tema transversal y horizontal, y que debía ser asumido y resuelto como un tema único con referencia a todos los acuerdos. Los países en desarrollo pagaron un precio enorme por la Ronda Uruguay, y en el Acuerdo de Marrakech asumieron obligaciones importantes en la creencia de que habría una aplicación justa del trato especial y diferenciado. Este tema debería tratarse en primer lugar, y dejar bien en claro las decisiones. De eso dependerá la actitud de países como India para definir su respuesta a las diversas agendas y propuestas de negociación.

Esta opinión, apoyada con ciertos matices por varios países en desarrollo -Pakistán, Egipto, República Dominicana, Tanzania, Uganda y Zimbabwe, así como también Indonesia y Malasia por la ASEAN- en efecto fue un reclamo al mundo industrializado para que pague el precio inicial de un compromiso mayor. Indonesia se refirió también a la necesidad de adoptar un enfoque realista y apoyó las reducciones arancelarias industriales, al igual que Malasia por la ASEAN. Muchos piensan que las reducciones de los aranceles consolidados deberían ser pagadas por India o Brasil.

Gran parte de las discusiones del 25 de febrero en el Consejo General se centraron en el cronograma de reuniones y programas, y hubo dos días de reuniones formales, seguidos, luego de un descanso, por otros dos días de reuniones informales dedicados a los subpárrafos del parágrafo 9 de la Declaración de Ginebra.

Transparencia real

Varios países en desarrollo aprovecharon la ocasión para insistir en la realización de un proceso de consultas que se traduzca en una transparencia real de la toma de decisiones en lugar del actual proceso totalmente turbio en que las cosas se deciden en una reunión y luego se busca impulsarlas en plenario informales y formales más amplios donde los más débiles y pequeños temen levantar su voz y objetar o consentir.

Las discusiones trajeron aparejado una serie de opiniones y matices en cuanto a la posibilidad de iniciar negociaciones nuevas en la reunión ministerial de Seattle de noviembre próximo, que irían desde la agenda incluida de negociaciones futuras y las evaluaciones estipuladas en el Acuerdo de Marrakech, hasta las decisiones sobre temas nuevos que se buscaba lograr con la fórmula "comercio y"... de forma de abarcar inversiones, política de competencia, contratación pública y otros temas por el estilo.

Un grupo de países en desarrollo con cierta posición en común, aunque no monolítica, insistió por un lado en abordar los aspectos de la aplicación de los acuerdos existentes y las formas de poner fin y revertir la marginación de pueblos y países como resultado de los procesos de la OMC, y por el otro se opone a la inclusión de cualquiera de los nuevos temas de "comercio y"... Algunas de sus opiniones pueden parecer una reminiscencia de sus posiciones previas a Punta del Este (y al lanzamiento de la Ronda Uruguay), pero hay más matices y se basan en cierto nivel de evaluación de las capitales. En la otra punta está la Unión Europea, que impulsa el lanzamiento de una "ronda comercial amplia" para el 2000, que incluya los diversos temas mencionados en los mandatos incluidos de Marrakech, el programa de trabajo establecido en Singapur y la reunión ministerial de Ginebra, así como los diversos temas y puntos planteados por los miembros en las sesiones especiales del Consejo General.

La táctica de la Unión Europea es poner en la agenda todo lo que se quiera, dirigir las negociaciones como un "compromiso único" para asegurar que todos los acuerdos sean aceptados por todos -negando así en los hechos los requisitos de la OMC en su condición de tratado internacional regido por el Derecho de los Tratados de Viena con respecto a cambios, enmiendas o agregados- y concluirlas en un plazo de dos a tres años, bastante antes del 2005, cuando se extingan todos los acuerdos de Marrakech, incluida la integración de textiles y vestido.

Un compromiso de ese tipo abarcaría todo lo referido a una mayor liberalización de la agricultura, en que Estados Unidos y sus aliados del Grupo Cairns son los demandantes y se le exigen concesiones a la Unión Europea (con Japón, Suiza y algunos más) en términos de liberalización de las importaciones y reducción del apoyo interno y de los subsidios a las exportaciones. Si bien la agricultura, sujeta a este "proceso de reforma", seguirá recibiendo trato especial -incluso defensas incluidas contra fluctuaciones de la moneda-, tanto Estados Unidos como la Unión Europea están impulsando cierto tipo de negociaciones sectoriales en materia de aranceles industriales. En este rubro, algunos de los principales países en desarrollo, con un promedio de aranceles consolidados relativamente elevado (diferentes de los aplicados) y con potencial industrial y de competencia, serán el foco de una mayor liberalización comercial dirigida por la OMC.

Las propuestas de la Unión Europea también abarcarían una nueva ronda de negociaciones en el comercio de servicios, donde la Unión Europea es tanto demandante como centro de demandas sobre acceso al mercado en determinados sectores por parte de Estados Unidos. La Unión Europea pretende utilizar las concesiones que pueda dar en agricultura como carnada para poder incluir el tema de "comercio e inversión" en la agenda de la OMC y formular para los gobiernos normas y disciplinas multilaterales que amplíen los derechos de los extranjeros para invertir (y salir) de los países a todo tipo de capital. Su argumento es que sin una ronda amplia que pueda dar cabida a acuerdos de intercambio sería políticamente inviable asumir las importantes concesiones que se reclaman en agricultura. Algunos países del Grupo Cairns se "engancharon" con este enfoque de la Unión Europea con la esperanza de que de esa forma podrían lograr una mayor liberalización de los mercados europeo y japonés para sus exportaciones agrícolas.

Con las opciones abiertas

Estados Unidos desea llevar a cabo más negociaciones en agricultura, en algunos sectores de servicios y también en algunas de las negociaciones incluidas. Sin saber a ciencia cierta cómo reaccionará el Congreso ante el pedido de autoridad de "vía rápida", Estados Unidos mantiene sus opciones abiertas. En cierta forma desea probar y utilizar su "poder de mercado" como gran mercado importador así como la amenaza o el peligro de aplicar medidas proteccionistas, para obtener concesiones de los demás, particularmente de los países en desarrollo, y al mismo tiempo negociar y asegurar que sus propias normas se transformen en multilaterales en la OMC, creando así nuevas obligaciones a los demás, salvo a sí mismo. Para ello necesita la aprobación del Congreso para efectuar cambios en los estatutos. Resulta interesante observar que en la intervención que hiciera en el Consejo General el 25 de febrero, Estados Unidos no mencionó el tema de las "normas laborales" -que fue planteado por el presidente Bill Clinton en la reunión ministerial de Ginebra y en el documento de Estados Unidos previo al proceso preparatorio- ni específicamente los temas de inversión y competencia, sino que se refirió a agricultura, servicios y reducciones arancelarias industriales.

Por otro lado están los países en desarrollo, con grandes mercados internos que Estados Unidos y las empresas de la Unión Europea codician y buscan dominar o de los que pretenden apoderarse quebrando o reduciendo drásticamente los aranceles y otros obstáculos. También buscan obtener vía libre para los inversionistas extranjeros para que, a través de fusiones y adquisiciones así como de algunas nuevas inversiones, obtengan beneficios y amplíen la producción, pero se cerraría la puerta a productores nacionales competitivos.

Hay también una gama de economías en desarrollo con pequeños mercados nacionales que apoyan las posiciones de Estados Unidos y la Unión Europea en la creencia de que si bien el objetivo son las economías en desarrollo más grandes, podrían igualmente obtener algún beneficio de Estados Unidos y la Unión Europea.

Un compromiso amplio

La Unión Europea expresó en su presentación que mantenía un profundo compromiso con el lanzamiento de una ronda comercial amplia el próximo año, y que los procesos informales hasta ahora habían demostrado que sólo un enfoque de ese tipo podría satisfacer la gama extraordinariamente amplia de prioridades y preocupaciones de los miembros. Es por eso que varios miembros se sumaron a la Unión Europea reclamando una ronda amplia, que sea conducida como un compromiso único.

En opinión de la Unión Europea, se trataba de una herramienta y una estrategia de negociación indispensable. La Unión Europea se refirió a las cuestiones relativas a la aplicación y la necesidad de un centro de atención "cualitativamente diferente" en la creación de capacidad para los países en desarrollo, particularmente los países menos adelantados. En cuanto a la agenda incluida, la Unión Europea consideraba que la agricultura y los servicios estaban básicamente dentro del programa. Con respecto a los temas de Singapur (inversión, competencia, contratación pública y facilitación comercial), hubo un "apoyo considerable" a la posición de tratarlos en la nueva ronda.

Las negociaciones en materia de aranceles industriales recibieron amplio apoyo. También se habló de que debía abordarse el tema del comercio y la inversión para agregar claridad a las normas. Si bien hubiera sido "un poco ingenuo" sugerir que ya existía consenso en la negociación de un vastedad tan grande de temas en la nueva ronda, el apoyo era generalizado aunque claramente lejos de ser universal. Deben evitarse las ambiciones irracionales o desmedidas, dijo la Unión Europea, a pesar de lo cual estaba plenamente preparada como para hacer frente a la preocupación de los socios, incluidos los países en desarrollo, en materia de acceso a los mercados y elaboración de normas nuevas.

Pero la reunión de Seattle también debería adoptar decisiones específicas sobre el trabajo de armonización de las normas de origen -donde los plazos de Marrakech no se cumplieron, sin que se haya acordado nuevos-, la evaluación del Órgano de Solución de Diferencias y las modificaciones que surgen del mismo, y la confirmación de algunas de las disposiciones del Acuerdo sobre Subvenciones. Otro tema que se debatirá en Seattle es la aceleración del proceso de acceso. La OMC debería también abordar las cuestiones relativas a la transparencia para concitar apoyo en la sociedad civil, mientras que en las normas laborales básicas deberían apoyarse las conclusiones de Singapur y lograrse una estrecha cooperación entre la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y las secretarías de la OMC.

Japón apoyó el enfoque de la realización de negociaciones amplias y un único compromiso, y manifestó que no era necesario un largo periodo de negociaciones. Todo podría estar terminado en un plazo de dos a tres años.

Egipto sacó a colación el reciente comunicado del Grupo de los 15 países en desarrollo (que ahora asciende a 17) emitido en la Cumbre de Jamaica y destacó la importancia de la transparencia en la toma de decisiones y de un sistema de comercio justo que efectivamente integre las preocupaciones de todos los países. El cumplimiento de las normas laborales sería competencia únicamente de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), mientras que los temas ambientales deben ser objeto de mayor análisis. "Si hay algún tema sobre cuya inclusión en la nueva ronda no exista acuerdo, sencillamente debe quedar fuera de las negociaciones", declaró el embajador de Egipto, Zahran. "No queremos una ronda general y queremos que se preserve la legitimidad de los países en desarrollo. Poner todos los temas nuevos en la ronda provocará una mayor marginación de los países en desarrollo dentro del sistema multilateral de comercio. Si no existe consenso en torno a los temas, éstos deberían suprimirse de las instancias de consideración lo más pronto posible".

Argentina estuvo en contra de cualquier limitación o de precondiciones que obstaculizaran las negociaciones. India hizo referencia a las presentaciones y propuestas presentadas en reuniones anteriores y pidió a la Secretaría que las hiciera circular como documentos formales. Todas las propuestas deberían ser presentadas antes del periodo de receso estival (del hemisferio norte), opinó India, pues de lo contrario las delegaciones más pequeñas no podrían estudiarlas adecuadamente. Si bien el trabajo se estructura en torno al párrafo 9 de la Declaración Ministerial de Ginebra, también debería destinarse tiempo al párrafo 8 de la Declaración, referido a la evaluación de la aplicación.

El párrafo 9 también tenía una jerarquía y prioridad de los temas. Algunos de los interlocutores comerciales (del Norte), si bien estuvieron de acuerdo en la importancia de analizar los temas de aplicación, argumentaron que el único tema de discusión fue si se estaban aplicando todos los acuerdos y que incluso en los casos en que los países en desarrollo tenían periodos de transición, deberían explicarles a los países industrializados los pasos adoptados para aplicarlos en los plazos correspondientes.

Pero las preocupaciones planteadas por los países en desarrollo no se disiparon con seminarios ni clases de capacitación, ni con el argumento de que los países en desarrollo hacían de la "aplicación" y del "desarrollo" conceptos sinónimos. Khanna, Secretario del Ministerio de Comercio de Nueva Delhi, se quejó de que "si los acuerdos de la OMC no contribuyen al desarrollo de los miembros menos afortunados, dichos acuerdos no tienen sentido para ellos. También hay intentos sutiles de vincular la aplicación con temas como política ambiental, buen gobierno y otros por el estilo. Pero estas tentativas no logran enmascarar los temas reales. La OMC es una organización sumamente visible y casi todos los gobiernos que la integran están dirigidos por representantes electos que no podrán apreciar los argumentos de algunos interlocutores comerciales en cuanto a que nuestra preocupación de lograr total transparencia en materia de aplicación buscando una solución de consenso, es prácticamente una 'blasfemia' -en términos de la Declaración Ministerial de Ginebra-, mientras que la imposición de un arancel 1000 por ciento en la importación de productos agrícolas por parte de un país desarrollado miembro de la OMC, constituye una 'acto sagrado' en función del argumento de que no viola ninguna disposición".

Muy lamentable

Cuando los países industrializados continúan prestando apoyo interno a ciertos sectores muy por encima del valor de minimis estipulado para los países en desarrollo, se les dice a estos últimos que fue algo totalmente legal y dentro de los límites de los acuerdos pertinentes. Pero cuando los países en desarrollo se quejaron de las asimetrías y desequilibrios de algunos de los acuerdos -como el de los TRIM (medias de inversión relacionadas con el comercio), cuyas disposiciones ni siquiera permiten a los países en desarrollo adoptar medidas para fomentar el crecimiento industrial interno, o los TRIP (medidas de propiedad intelectual relacionadas con el comercio), que no produjeron la transferencia de tecnología esperada-, se les dijo que intentaban desarticular acuerdos ya negociados. "Esto es muy lamentable. Si no se abordan los temas referidos a la aplicación, entonces los países en desarrollo se sentirán temerosos y reticentes a asumir nuevos compromisos".

También se les dijo a los países en desarrollo que los acuerdos de la Ronda Uruguay ofrecen un equilibrio de derechos y obligaciones y que cualquier intento de cambiar algunas disposiciones de los acuerdos alteraría ese equilibrio. Pero las negociaciones prescritas en el mandato eran también parte de ese equilibrio. "Por eso nos resulta sorprendente e inaceptable cuando ciertas delegaciones estatales, para comprometerse constructivamente en negociaciones relativas a la liberalización del sector agrícola -un sector en el que se encomendó la realización de negociaciones-, como contrapartida deben obtener compensación en sectores nuevos como aranceles industriales, inversiones y similares. Las negociaciones en materia de agricultura y servicios ya están prescritas obligatoriamente y forman parte del equilibrio general. Por lo tanto no hay ninguna justificación para pedir a los miembros que acepten nuevos temas de negociación a cambio de permitir que miembros con políticas proteccionistas agrícolas más fuertes se comprometan en las negociaciones de agricultura ya estipuladas".

La parte receptora

India y otros países en desarrollo habían aceptado en Singapur un programa de estudio de algunos temas nuevos: comercio e inversión, comercio y política de competencia, facilitación del comercio y contratación pública. Los límites y compromisos de esa Declaración están claramente expresados y "cualquier intento por incluir prematuramente esos temas en el modo de negociación sin permitir a los países en desarrollo comprender cabalmente todas las consecuencias, equivaldría a retroceder a un compromiso en la Declaración Ministerial".

Refiriéndose a los temores expresados acerca de la capacidad de los países en desarrollo de participar efectivamente en el sistema de solución de diferencias, India expresó que hasta ahora los países en desarrollo eran en gran medida la parte receptora. Prevenir es mejor que curar, y los países en desarrollo deberían ser ayudados de dos maneras para así poder evitar las diferencias que pudieran surgir en su contra. "En primer lugar, no deberían ser coaccionados o inducidos a aceptar compromisos que es obvio que no podrán cumplir en su estado actual de desarrollo. En segundo lugar, cuando se negocian y proyectan los acuerdos, los países desarrollados no deberían esconder sus intenciones reales recurriendo a la ambigüedad. Si los acuerdos están redactados en un lenguaje claro y sencillo, entonces el margen de diferencias se reduciría significativamente".

India también rechazó el argumento de una ronda amplia, es decir, que cuanto más temas y sectores se pongan en el cesto mejor será el equilibrio de derechos y obligaciones que los países en desarrollo podrían alcanzar. Esta fue una lógica que India no comprendió ni aceptó. Los países en desarrollo a quienes se les dijo que podrían beneficiarse más si la nueva ronda era más amplia, no fueron responsables de introducir el párrafo 9 inciso b) o el párrafo 9 inciso d), los puntos del programa de estudio de Singapur o el párrafo abarcativo para todos los puntos planteados en el proceso preparatorio. Fueron los países industrializados los que hicieron todas las sugerencias sobre sectores y temas adicionales. Y si tener un gran número de temas en la mesa ofrece máximos beneficios comerciales para los países en desarrollo, no ocurrió así en la Ronda Uruguay, donde una gran cantidad de acuerdos estuvieron en su contra. Es necesario reflexionar sobre estos puntos antes de argumentar que una ronda más amplia, por su definición misma y su alcance, beneficiaría a los países en desarrollo.

Estados Unidos expresó que la globalización ponía a la OMC en contacto con el medio ambiente y las preocupaciones de los trabajadores. Y que esos temas debían abordarse. En términos de la OMC, la agricultura, los servicios y los aranceles industriales eran una preocupación general. Pero también era necesario buscar mecanismos de consulta con la sociedad civil, así como de transparencia y apertura.

Pakistán manifestó que la aplicación y las medidas para resolverlos deberían ser parte de una negociación previa que se acordaría en Seattle. Esto permitiría que las nuevas discusiones y negociaciones transcurrieran sin contratiempos.

En el sector agricultura, que está regido por un sistema de normas internacionales, varios países industrializados incluyeron medidas proteccionistas que los países en desarrollo no estaban autorizados a aplicar. En servicios, la atención se centró hasta ahora en los temas del beneficio para los países industrializados. En la próxima ronda deberían abordarse los temas de interés para el mundo en desarrollo, como el movimiento de personas naturales y los servicios de salud y de turismo.

Todo tema o negociación nuevo debería satisfacer cuatro criterios: estar relacionados con el comercio, no resentir las capacidades existentes en la OMC, estar maduros y estipular un equilibrio de beneficios para los países en desarrollo.

Brasil pretendía que el trabajo se organizara de tal manera que les diera cierta flexibilidad y permitiera plantear en cualquier momento las cuestiones relativas a la aplicación de los acuerdos. La prometida expansión de las exportaciones de los países en desarrollo dentro de la Ronda Uruguay no se ha alcanzado aún. Para Brasil el tema de importancia crucial fue agricultura. Colombia también habló de la importancia de la agricultura y de la integración de los países en desarrollo en el sistema de solución de diferencias a través de un programa de asistencia jurídica brindado por un departamento legal.